自然游憩

 关于对森林公园立法建设的思考

               淮河源国家森林公园   张宇明

森林公园是我国林业产业化发展的重要组成部分。改革开放以来，随着我国林业经营由传统经营向林业产业化经营的迈进，以生态保护和为大众提供户外游憩为经营目的的森林公园，成为林业产业化发展中一支劲旅和我国旅游产业的发展中的一枝独秀，在经济社会发展中的地位日趋重要。自1982年9月，经国家计委批准建立我国第一个森林公园——张家界国家森林公园以来，森林公园发展建设走过20多年的历程，森林旅游产业得到澎渤发展。至2008年，我国已相继建立了686处国家级森林公园，1471处省级森林公园。随着我国经济社会的快速发展，特别是这些年来随着人们物质精神生活条件的不断改善，回归自然，憩游休闲成为人们生活追求的时尚，我国森林旅游事业发展步入发展的快车道。但是，森林公园的立法建设滞后，在一定程度上影响到对森林公园设立、规划、建设、管理等方面立法监管，使当前我国森林公园在建设经营管理工作中出现这样那样的问题。当前形势下，加强森林公园的立法建设，克不容缓。

一、当前我国森林公园立法建设现状与问题

自上世纪80年代批准建立张家界国家森林公园，到1994年，林业部发布实施《森林公园管理办法》，之前对森林的建设管理，基本依据1984年9月颁布《中华人民共和国森林法》有关内容，没有针对森林公园管理的法规，制度、法规体系尚未建立和形成。到上世纪90年代，我国森林公园事业的发展建设进入了一个新的发展时期，于1994年国家林业部发布了针对森林公园管理的《森林公园管理办法》，这是我国森林公园发展史上第一次以法规形式明确了各林业主管部门对森林公园的管理职能，规定了森林公园管理机构依法享有对森林公园经营管理的职责和权利义务。《森林公园管理办法》虽然属当时国务院部委组成部委----原国家林业部制定出台的规章，不属于行政法规范筹，但做为具体规范森林公园管理的规章，开启了我国森林公园建设与管理的有章可寻。针对近些年来对森林公园的管理及其合权益的保护，国家林业局又相继出台了《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或变更隶属关系审批管理办法》、《国家级森林公园监督检查办法》，以及有关征占用森林公园林地等政策与规定，为森林公园的规范管理，提供了依据。但是，以我国目前森林公园立法建设上看，近年来森林公园事业发展的实践中呈现出我国森林公园立法建设怠后，现行的《森林公园管理办法》主体地位低，森林公园的法制化体系建设有待进一步建立完善。

在森林公园的立法建设上，与风景名胜的立法建设比，明确滞后于风景名胜区的立法建设。针对风景名胜区的管理，国家陆续制定和出台了一系列法规、规章和规范性文件。1985年6月，国务院颁了《风景名胜区管理暂行条例》，它确定了风景名胜区制度，界定了风景名胜区的定义，为风景名胜区的资源保护、设立、规划、建设与管理工作提供了重要法律依据。该《条例》颁后，国务院及建设部门又围绕风景名胜区管理颁了《国务院办公厅转发建设部关于加强风景名胜区工作报告的通知》、《国务院办公厅关于加强风景名胜保护管理处罚规定》、《国家重点风景名胜区规划编制审批管理办法》、《建设部关于加强风景名胜区规划管理工作通知》及《关于开展国家重点风景名胜区综合整治工作的通知》等一系列规范性文件和规章，使风景名胜区工作进入了法制化、规范化发展时期。但随着近些年旅游业的澎渤发展，作为第三产业的旅游业在国民经济发展中的影响力出与日俱增。由此，一些地方在经济利益驱驶下，风景名胜区和森林公园，成为一些地方、一些单位、一些个人利益的目标，风景名胜区或森林公园的合法利益被侵害。无论是风景名胜区或森林公园均不同程度在其资源保护、规划建设与经营管理中出现一些新情况，新问题。这种情况下，为解决风景名胜区管理中出现的新问题，加强对风景名胜区资源保护和规划、开发、建设、经营的管理，国务院于2006年9月19日又颁布了新的《风景名胜区条例》，为依法管理好风景区提供可靠的立法保障，确保了风景名胜区建设管理的科学化、法制化、制度化和规范化。与风景名胜区相比，在森林公园立法建设上，尚不健全完善，怠后于风景名胜区立法建设，这在一定程度上影响到对森林公园的设立、规划与开发、建设、资源保护与管理等方向的依法管理。同时，现行的《森林公园管理办法》是由原国家林业部发布实施的部门规章，不同于国务院颁布实施的行政法规，其法律的主体地位低，在实践中随着当前森林公园在资源保护、规划建设、经营管理等方面的新情况，其实施有效力受到一定的影响。其次，现有《森林公园管理办法》，随着森林公园事业发展中出现的新情况、新问题，也有待进一步进行修订完善。

二、对策思考

针对当前森林公园发展的形势，森林公园的立法建设有待进一步健全完善。

一是在充分调研论证的基础上，并借鉴《风景名胜区条例》有关经验，由国务院出台《森林公园管理条例》。同时，对现行的《森林公园管理办法》重新修订，出台相应对的具体管理《实施细则》和配套的相关制度、规章、规定，使森林公园的管理步入法制化、制度化、规范化、科学化的管理轨道。

二是在森林公园立法建设中要进一步明确对森林公园资源保护、规划、开发与建设、经营与管理等方面应遵守的指导方针和原则，强调森林公园经营管理的核心基础是资源保护、前提是抓好规划、关键是抓好依法管理、目标是实现资源的可持续利用发展方针。对森林公园特别是设立、规划、保护、利用、管理等方面，要明确对森林公园实行的分级管理，要强化对森林公园的各级主管部门、森林公园管理机构的管理职责、权利、义务和法规、法律的责任。同时，森林公园立法要体现和保持法规、制度的连续性和稳定性，增强可持续性，严格规范好对森林公园管理相关工作的程序。

加强森林公园立法建设，是事关林业产业发展，是保障森林公园事业发展健康稳定的基础，对实现我国森林资源的可持续利用具有重要的意义。